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最近，“14家單位聯(lián)名上書(shū)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局，提出落實(shí)增量配電改革的八條建議”這一消息不脛而走，又把增量配電業(yè)務(wù)改革推到了風(fēng)口浪尖。
“坑，大坑！”看到這一消息，華南理工大學(xué)電力經(jīng)濟(jì)與電力市場(chǎng)研究所所長(zhǎng)陳皓勇教授直呼。2018年，中國(guó)電力改革發(fā)展30人論壇專(zhuān)門(mén)討論了“增量配電業(yè)務(wù)改革”，陳皓勇是該論壇第一屆成員之一，參與了增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的討論工作。
“2021年有可能是新一輪電力改革的‘終局’之年，包括增量配電業(yè)務(wù)改革。”陳皓勇告訴《中國(guó)科學(xué)報(bào)》，改革該啃的硬骨頭都被繞過(guò)了，所需的民心窗口期也已經(jīng)錯(cuò)失。
增量配電業(yè)務(wù)改革本是新一輪電力改革的“棋子”，如今的一切是否意味著它將成為“棄子”？
陳皓勇所說(shuō)的新一輪電力改革已經(jīng)是第二輪電力改革。2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），標(biāo)志著新一輪電力體制改革正式開(kāi)始。這一輪電力改革方案的基本思路被業(yè)內(nèi)專(zhuān)家總結(jié)為“三放開(kāi)、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”。其中，“三放開(kāi)”包括的增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)成為了新生事物。
消息一出，就像給社會(huì)寄望“打破配電網(wǎng)由電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)”注入了一支強(qiáng)心劑。“我對(duì)增量配電業(yè)務(wù)改革非常支持。”陳皓勇在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示。
他進(jìn)一步解釋道，增量配電業(yè)務(wù)改革將在配電網(wǎng)投資與運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，可以提高配電網(wǎng)投資和運(yùn)營(yíng)效率。與此同時(shí)，增量配電業(yè)務(wù)改革有助于厘清配電網(wǎng)真實(shí)成本，從而準(zhǔn)確核算整個(gè)電網(wǎng)的真實(shí)成本，成為輸配電價(jià)改革的重要切入點(diǎn)。
更為關(guān)鍵的一點(diǎn)是，增量配電業(yè)務(wù)改革作為一種漸進(jìn)式改革，可為“輸配分開(kāi)”的進(jìn)一步改革積累經(jīng)驗(yàn)、打下基礎(chǔ)。
就在《若干意見(jiàn)》頒布1年后，2016年11月27日，第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)名單公布，到2020年8月21日第五批試點(diǎn)申報(bào)通知的發(fā)布，歷經(jīng)4年時(shí)間。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局分5批次明確了459個(gè)試點(diǎn)（不含已取消的24個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目），發(fā)布25份文件。批復(fù)速度之快、力度之大，令業(yè)內(nèi)人士極為驚嘆。
早在2018年，專(zhuān)家在討論“增量配電業(yè)務(wù)改革”時(shí)，第一批試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)營(yíng)建設(shè)。“問(wèn)題剛剛暴露出來(lái)，各方改革信心還很足。”陳皓勇說(shuō)。
據(jù)《中國(guó)科學(xué)報(bào)》不完全統(tǒng)計(jì)，僅從《若干意見(jiàn)》頒發(fā)到2018年6月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局抑或兩機(jī)構(gòu)共同發(fā)布的政策文件至少有7個(gè)。一系列指導(dǎo)政策文件密集出臺(tái)，為增量配電業(yè)務(wù)改革提供了具體的管理規(guī)定，為推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)改革構(gòu)建了具備可操作性的政策框架，也使各方的改革信心更足。
正如中國(guó)能源工程集團(tuán)建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)董建堯所說(shuō)，參與各方起初對(duì)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)“紅利釋放”抱有積極樂(lè)觀的憧憬和預(yù)期。因此，短期內(nèi)成立了大量配售電公司，各地也提出增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)。
然而，隨著改革進(jìn)展不如預(yù)期，甚至對(duì)改革初衷有所偏離，大量售電公司和增量配網(wǎng)投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)虧損，投入的沉沒(méi)成本無(wú)法回收，社會(huì)公眾對(duì)改革逐漸失去信心。“改革越來(lái)越存在于官方宣傳和專(zhuān)家論壇中，完全是‘雷聲大雨點(diǎn)小’。”陳皓勇說(shuō)。
2020年底，華北電力大學(xué)國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略研究院聯(lián)合中國(guó)能源研究會(huì)中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心發(fā)布《2020年增量配電研究白皮書(shū)》），指出的問(wèn)題同現(xiàn)有多數(shù)文獻(xiàn)基本一致，即前四批試點(diǎn)進(jìn)展過(guò)于緩慢。
這一現(xiàn)象與2019年3月國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局的通報(bào)不謀而合。根據(jù)通報(bào)，截至2019年1月，第一批106個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目中，僅有5個(gè)建成投產(chǎn)，尚有12個(gè)未確定業(yè)主，23個(gè)確定業(yè)主但未劃定供電區(qū)域，28個(gè)仍未開(kāi)工建設(shè)；第二批、第三批的 214個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目中，僅有 62個(gè)確定業(yè)主。
“增量配電業(yè)務(wù)改革也是資金密集型和技術(shù)密集型項(xiàng)目，面臨復(fù)雜的利益和權(quán)力博弈，改革初期，各方期望過(guò)高而對(duì)困難估計(jì)不足。”陳皓勇表示，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局對(duì)試點(diǎn)的批復(fù)僅僅只是發(fā)張“放行證”，而僅僅發(fā)布文件并不意味著改革成功了。
在他看來(lái)，增量配電業(yè)務(wù)改革進(jìn)展緩慢有諸多原因，包括增量配網(wǎng)定位不明、定價(jià)機(jī)制不合理以及其他相關(guān)配套政策不完善等。
中國(guó)能源研究會(huì)中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副秘書(shū)長(zhǎng)賈豫在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)指出，支持增量配電業(yè)務(wù)改革的文件很多，但目前不少試點(diǎn)與電網(wǎng)尚處于“膠著狀態(tài)”，應(yīng)盡快對(duì)焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題以拔釘子的精神進(jìn)行破解。
“增量配網(wǎng)應(yīng)作為有獨(dú)立地位的‘局域電網(wǎng)’來(lái)對(duì)待”“增量配電價(jià)格應(yīng)按照‘準(zhǔn)許成本加合理收益’的原則獨(dú)立核算，一事一議”……相關(guān)建議也隨之而出。
陳皓勇坦承，“2021年將是新一輪電力改革‘終局’之年”的說(shuō)法可能有些夸張，但“2015～2020年的所謂改革成效大多是信息不對(duì)稱(chēng)和發(fā)電側(cè)單邊讓利的結(jié)果，對(duì)電網(wǎng)體制特別是調(diào)度體制觸動(dòng)很小，第一階段的這種改革基本走到了盡頭”。
在他看來(lái)，如果包括增量配電業(yè)務(wù)改革的相關(guān)體制機(jī)制問(wèn)題在內(nèi)的“硬骨頭”沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破，新一輪電力改革將成為“雞肋”。
除此之外，從歷史經(jīng)驗(yàn)看，2002年啟動(dòng)的第一輪電力改革，到2007年基本偃旗息鼓。“2015年啟動(dòng)的第二輪電力改革，到2021年可能也差不多了。”
“不能將增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目的批復(fù)納入改革成效統(tǒng)計(jì)。”陳皓勇向《中國(guó)科學(xué)報(bào)》介紹，比較合理的改革路徑是減緩試點(diǎn)項(xiàng)目的批復(fù)速度或暫停批復(fù)新的試點(diǎn)項(xiàng)目，并在已批復(fù)的項(xiàng)目中尋找?guī)讉€(gè)改革比較成功的樣板，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，研究相關(guān)對(duì)策和政策，并從國(guó)家層面出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)和相關(guān)政策。
而前四期增量配電改革試點(diǎn)并不是沒(méi)有成效，最大成效之一就是“炸出了另一雷”，即社會(huì)上大量存在的獨(dú)立供電主體，包括地方電網(wǎng)、園區(qū)和獨(dú)立工礦自供區(qū)。“這是改革的一個(gè)積極效果，應(yīng)將獨(dú)立供電主體納入增量配電業(yè)務(wù)范圍，并規(guī)范其運(yùn)營(yíng)。”陳皓勇說(shuō)。
雖然增量配電業(yè)務(wù)改革問(wèn)題不少，但陳皓勇對(duì)其的支持態(tài)度自始至終沒(méi)有變化。“希望能克服困難進(jìn)一步往前走，最后實(shí)現(xiàn)‘輸配分開(kāi)’。”
14家單位提出的8條建議包括落實(shí)增量配電網(wǎng)直接接入風(fēng)電、光伏等新能源及微電網(wǎng)的政策；落實(shí)配電網(wǎng)直接接入各類(lèi)電源的權(quán)利；在公用電網(wǎng)不能滿(mǎn)足供電需要等特殊情況下，配電網(wǎng)可以直接接入火電、水電等傳統(tǒng)電源；進(jìn)一步落實(shí)配電區(qū)域劃分承諾制；落實(shí)配電網(wǎng)的電網(wǎng)地位，明確與省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算規(guī)則；督促電網(wǎng)企業(yè)制定可操作的存量資產(chǎn)、用戶(hù)處置細(xì)則；修訂相關(guān)配電及供電政策文件；建立督察問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)阻撓改革的行為進(jìn)行相應(yīng)處理。這些單位希望引起主管部門(mén)的重視，推動(dòng)改革進(jìn)一步前行。
