吳安平：電網(wǎng)的自然壟斷與超級壟斷不是一回事！

中央全面深化改革委員會第十六次會議指出：“十三五以來，全面深化改革取得重大突破。十四五時期我國將進入新發(fā)展階段，改革又到了一個新的關(guān)頭。”

我國新一輪電力體制改革，自2015年3月中央下發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)【2015】9號文）以來，的確取得了一些重大突破，比如建立電力交易中心并進行股份制改造、進行輸配電價改革并完成第二輪電價核定、售電側(cè)改革催生數(shù)千家售電公司、8個省級電網(wǎng)進行電力現(xiàn)貨市場試點、全國電力市場交易電量占比超過30%、批準459個增量配電業(yè)務改革試點項目等。

但不能不承認，這些突破基本局限在電力市場建設方面，電力體制方面的改革，距離9號文要求和社會期望還相差甚遠。

電力體制改革概念有狹義和廣義之分。狹義僅指體制方面的改革，廣義則包含電力市場建設，兩者內(nèi)容有別，不能相互替代。

電力市場的建設具有很強的專業(yè)性和復雜性，體制改革的一個重要目的，就是為電力市場的建設創(chuàng)造條件，并為市場的公平競爭提供保障。體制改革不到位，電力市場的建設必然受影響，無法達到目標。

5年來改革實踐暴露出的問題，諸如電力交易公平性難保證、大額不平衡資金凸顯、分布式電源就地交易困難、增量配電試點項目落地少之又少等，都說明了這一點。電力市場的培育發(fā)展需要經(jīng)歷較長的過程，它的建設是一場“持久戰(zhàn)”，而電力體制改革則是由若干個“殲滅戰(zhàn)”組成，因此，電力市場的建成和完善必定在后而不可能在前，這個邏輯秩序是無法顛倒的。

目前電改到了一個新的歷史關(guān)頭，如何繼續(xù)前行，落實關(guān)于“提高改革的戰(zhàn)略性、前瞻性、針對性，使改革更好對接發(fā)展需要、基層所盼、民心所向，推動改革和發(fā)展深度融合，高效聯(lián)動”的指示，是所有關(guān)心電改的人們正在思考的問題。

“十四五”如果電力體制改革還要再出發(fā)的話，它應當重新聚焦體制改革，順應時代潮流和民眾期盼，將建立和實行區(qū)域電網(wǎng)體制，終結(jié)超級壟斷作為首要任務。

一、 深刻認識時代背景的三重色調(diào)

1、綠色低碳化背景：我國承諾2030年前碳排放達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和

2015年通過的阻止全球氣候變暖的《巴黎協(xié)定》，提出了人類的共同愿景，世界各國都在積極推動能源轉(zhuǎn)型，努力早日實現(xiàn)碳中和。

我國上一輪電力體制改革，低碳化的綠色背景還沒有出現(xiàn)，大力開發(fā)化石能源仍是當時電力發(fā)展的主要目標。今天的情況完全不同，鮮明的綠色時代背景賦予新一輪電力體制改革艱巨光榮的使命，這就是：必須將有利于促進能源轉(zhuǎn)型作為改革的出發(fā)點和落腳點，為可再生能源高比例發(fā)展、盡早實現(xiàn)我國碳中和目標掃清體制障礙。

2、紅色革命化背景：實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型必須進行“四個能源革命”

能源消費、供給、技術(shù)、體制革命（“四個能源革命”），是2014年6月中央第六次財經(jīng)領(lǐng)導小組會議上提出的，它是我國進行能源轉(zhuǎn)型最基本的指導思想。革命不是畏手畏腳或敷衍了事的修修補補，而是質(zhì)的改變或?qū)鹘y(tǒng)的顛覆?！八膫€能源革命”中，能源體制革命是其它三個革命獲得成功的保障。

電力體制改革是能源體制革命的重要內(nèi)容，但在過去5年多的時間里，改革的革命性被嚴重忽視。高舉起革命的旗幟，進一步解放思想，從深層次、本質(zhì)上改變不合理的電力體制現(xiàn)狀，是人民對電改再出發(fā)的普遍期盼。

3、藍色市場化背景：市場在資源配置中的作用從基礎性上升為決定性

這是黨中央在2013年11月十八屆三中全會上正式提出的一個重大理論觀點，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟理論認識上的一次飛躍，表明我國經(jīng)濟體制改革的指導思想更加符合客觀規(guī)律，也表明我國市場經(jīng)濟逐漸走向成熟。

中央在2020年5月下發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》中，提出要進一步“構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”，目的也是要使市場在資源配置中更好地發(fā)揮決定性作用。

電力體制改革堅持市場化方向是藍色背景的必然要求，只有終結(jié)超級壟斷，建立符合國情的區(qū)域電網(wǎng)體制，才可能構(gòu)建起與高水平社會主義市場經(jīng)濟體制相協(xié)調(diào)的電力市場體系

二、電網(wǎng)的自然壟斷與超級壟斷不是一回事

電網(wǎng)的自然壟斷屬性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是配電環(huán)節(jié)，一個供電區(qū)只能有一家配電網(wǎng)企業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃建設和運營配電網(wǎng)；二是輸電環(huán)節(jié)，輸電網(wǎng)不僅是一個統(tǒng)一整體，而且發(fā)電和供電都必須服從輸電網(wǎng)的統(tǒng)一調(diào)度指揮。

電網(wǎng)還有一個獨特的基本規(guī)律叫分區(qū)平衡，這個規(guī)律與電網(wǎng)的自然壟斷屬性相結(jié)合，使電網(wǎng)成為一種必須進行分區(qū)管理的網(wǎng)絡。電網(wǎng)的分區(qū)可以是一個或多個同步電網(wǎng)，也可以是一個同步電網(wǎng)內(nèi)的不同局域電網(wǎng)。

一個電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的電網(wǎng)規(guī)模及其覆蓋范圍，由人的主觀性決定而非自然形成。自然壟斷體現(xiàn)的是電網(wǎng)的技術(shù)特性，超級壟斷體現(xiàn)的是電網(wǎng)的管理特性，兩種壟斷本質(zhì)上不是一回事，也沒有因果關(guān)系。

對照國務院2002年2月下發(fā)的《電力體制改革方案》（國發(fā)【2002】5號文），不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行電網(wǎng)一家獨大的超級壟斷體制，并不是上一輪電力體制改革確定的方案，而是一個基本違背5號文初衷，被改走樣的結(jié)果。

5號文規(guī)定要組建區(qū)域電網(wǎng)有限責任公司（或股份有限公司），并要求“按現(xiàn)代企業(yè)制度設置，做到產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學，享有法人財產(chǎn)權(quán)，承擔資產(chǎn)保值增值責任”。其主要職責是：“經(jīng)營管理電網(wǎng)，保證供電安全，規(guī)劃區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場，管理電力調(diào)度交易中心，按市場規(guī)則進行電力調(diào)度”。

文中規(guī)定國家電網(wǎng)公司是區(qū)域電網(wǎng)公司國有資產(chǎn)出資人代表，主要職責是：“負責各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問題；參與投資、建設和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程，近期負責三峽輸變電網(wǎng)絡工程的建設管理；受國家有關(guān)部門委托，協(xié)助制定全國電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃”。

5號文的改革方案里，東北、華北、西北、華東、華中五個區(qū)域電網(wǎng)公司，都是具有法人資質(zhì)、各自獨立經(jīng)營的公司，但最后的結(jié)果它們的法人資質(zhì)均被取消，主要職責被國家電網(wǎng)公司取代，國家電網(wǎng)公司由此成為擁有26個省級電網(wǎng)、供電面積約占全國85%的超級壟斷企業(yè)。

上輪電改的一個重要教訓,就是沒有堅持市場化方向和相應的改革方案，放任電網(wǎng)的壟斷地位被人為非理性強化，導致產(chǎn)生令人遺憾的局面。

三、電網(wǎng)超級壟斷存在的主要問題和弊端

電網(wǎng)的超級壟斷存在“四個不符合”問題：

一是不符合市場化的基本要求。

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是自由競爭，由此推動經(jīng)濟發(fā)展和科學技術(shù)進步。為保護市場競爭的公平公正性，我國也制定了《反壟斷法》。電網(wǎng)的超級壟斷與市場化經(jīng)濟形成明顯對立，違背《反壟斷法》的基本精神。

二是不符合電網(wǎng)分區(qū)平衡規(guī)律。

分區(qū)管理是電網(wǎng)分區(qū)平衡規(guī)律的客觀要求，超級壟斷的大一統(tǒng)管理，極不利于因地制宜、精準施策和精細化管理，結(jié)果必然導致電網(wǎng)效率和效益低下。

三是不符合我國的大國國情。

歐洲電網(wǎng)規(guī)模遠比我國小，但卻有二十幾個國家電力公司在管理；日本電網(wǎng)只與我國一個或兩個省級電網(wǎng)規(guī)模相當，也分屬至少9家電力公司；我國電網(wǎng)搞“一網(wǎng)獨大”是極其不明智的。

四是不符合重構(gòu)電力系統(tǒng)對體制的要求。

能源轉(zhuǎn)型必然使可再生能源比例大幅提升，促使電網(wǎng)向分布式和扁平化方向發(fā)展，電網(wǎng)的分區(qū)管理與電網(wǎng)的這種發(fā)展趨勢是相輔相成的，而超級壟斷只會繼續(xù)將電網(wǎng)推向集中式和垂直化，導致重構(gòu)電力系統(tǒng)和能源轉(zhuǎn)型的進程被延緩。

除上述問題外，電網(wǎng)的超級壟斷至少還存在如下弊端：

形成強勢壟斷集團，使政府監(jiān)管基本無效。

主要表現(xiàn)是：（1）利用壟斷地位，強勢擴張輔業(yè)，進行不對等競爭；（2）壟斷行業(yè)話語權(quán)，成本不透明，信息公開選擇性強；（3）固守利益藩籬，我行我素，甚至將企業(yè)利益置于社會利益之上等。

企業(yè)管理行政化、官僚化。由于電網(wǎng)規(guī)模太大，需要管理的事務太多，加之掌握著調(diào)度公權(quán)力，習慣計劃經(jīng)濟思維，超級壟斷公司不像一個企業(yè)而更像是國家電力工業(yè)部，公司領(lǐng)導也不像企業(yè)家而更像政府官員。由于權(quán)力高度集中，管理層次多，決策效率低，大公司病嚴重，還為權(quán)力尋租留下空間。

壟斷力量驅(qū)使，盲目投資擴張。超級壟斷的一個惡果是學術(shù)民主被窒息，常常以感性的新聞宣傳，替代工程可行性的科學、民主論證。對于特高壓工程建設，缺乏對未來電網(wǎng)發(fā)展的科學預測，無視中國工程院的有關(guān)咨詢意見，急功近利，造成電網(wǎng)長期利用率低下，巨額投資浪費。

行業(yè)的創(chuàng)新活力受到嚴重抑制。企業(yè)無論大小，內(nèi)部是高度統(tǒng)一的，企業(yè)文化實質(zhì)上就是“一把手文化”。超級壟斷電網(wǎng)再大也只有一種企業(yè)文化，若分成若干區(qū)域電網(wǎng)，必然產(chǎn)生多種企業(yè)文化，從而盈育和釋放更多的智慧與活力，催生更多重塑電力系統(tǒng)的創(chuàng)新成果。

四、實行區(qū)域電網(wǎng)體制的重要意義

構(gòu)建區(qū)域電網(wǎng)體制的方案，基本上就是按照5號文的精神，重新組建東北、華北（含內(nèi)蒙）、西北、華東、華中（或華中+西南）、南方6個（或7個）區(qū)域電網(wǎng)公司，同時成立1個負責建設和運營跨區(qū)域輸變電工程的國家輸電公司，每個公司均為獨立的法人實體。

區(qū)域電網(wǎng)與一網(wǎng)獨大兩種體制，表面上看是小壟斷與大壟斷的差別，但量變會引起質(zhì)變，它們各自對我國電網(wǎng)發(fā)展的影響實際上有天壤之別。實行區(qū)域電網(wǎng)體制，除超級壟斷產(chǎn)生的問題和弊端會隨之基本消失外，還有下述重要意義：

（1）將比較競爭機制引入壟斷行業(yè)內(nèi)部。電網(wǎng)企業(yè)之間有必要、也完全可以進行比較競爭，但只有在多個區(qū)域電網(wǎng)彼此規(guī)模相當?shù)那闆r下，比較競爭才有意義。

有了比較競爭，一是可以促使電網(wǎng)的成本變得更加透明和合理；二是可以激發(fā)內(nèi)生動力，形成良好的學術(shù)民主氛圍，助力技術(shù)創(chuàng)新進步；三是通過比較鑒別，可為政府的監(jiān)管創(chuàng)造有利環(huán)境，不僅可以提高監(jiān)管的有效性，還能大幅降低監(jiān)管成本。

（2）為建設培育區(qū)域電力市場創(chuàng)造有利條件。區(qū)域電力市場建設需要有組織者、協(xié)調(diào)者、維護者。每個區(qū)域電網(wǎng)均可根據(jù)自身的能源資源、用電負荷分布等情況，統(tǒng)籌規(guī)劃建設跨省輸電線路和聯(lián)網(wǎng)工程，盡可能消除省間電力阻塞，并在此基礎上，精心設計和培育與省內(nèi)電力市場相協(xié)調(diào)的區(qū)域電力市場，最大限度實現(xiàn)省間資源優(yōu)化配置。

（3）重構(gòu)電力系統(tǒng)推動能源轉(zhuǎn)型的重要舉措。電網(wǎng)分布式和扁平化的發(fā)展趨勢，使電網(wǎng)的分區(qū)管理比任何時候都顯得更重要。區(qū)域電網(wǎng)可以因地制宜，各顯神通，采取靈活有效的措施和手段，應對電網(wǎng)消納高比例可再生能源遇到的各種挑戰(zhàn)，重構(gòu)電力系統(tǒng)。

可以預計，在區(qū)域電網(wǎng)間展開比較競爭和指標考核的驅(qū)動下，南方電網(wǎng)和華東電網(wǎng)在推動能源轉(zhuǎn)型的進程中，必定會走在全國前列，成為示范者和引領(lǐng)者。

（4）為進一步深化改革營造有利環(huán)境。重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能、改變電網(wǎng)企業(yè)盈利模式、改革調(diào)度和輸配體制、主輔分離等，這些都是電力體制改革尚未完成的任務。

如果在區(qū)域電網(wǎng)體制下進行這些改革，難度會相對變小，因為不僅有關(guān)干擾和阻力會自然被削弱，而且通過開展比較競爭，各方的改革積極性也能得到較充分調(diào)動，不同區(qū)域電網(wǎng)還可發(fā)揮首創(chuàng)精神，使改革方案更加完善和更加符合實際情況。

中央在《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》中提出，要“繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設的研究”。經(jīng)過整個“十三五”電力體制改革的實踐、探索和反思，這項課題研究已經(jīng)有了基本結(jié)論：

（1）電網(wǎng)的超級壟斷，是逆市場化改革的產(chǎn)物，通過減少公司數(shù)量而“做大做強”電網(wǎng)企業(yè)的行徑是荒謬的。電網(wǎng)超級壟斷是我國現(xiàn)行電力體制中最突出、最不合理的現(xiàn)象，在低碳化、革命化、市場化時代背景下，沒有理由再讓它繼續(xù)下去。

（2）由于原來區(qū)域電網(wǎng)的基礎構(gòu)架仍然存在，終結(jié)超級壟斷，建立符合我國大國國情的區(qū)域電網(wǎng)體制，是我國電改最容易實現(xiàn)、“性價比”最高的一個步驟（戰(zhàn)役），是“十四五”全面深化電力體制改革，“使改革更好對接發(fā)展需要、基層所盼、民心所向”的最佳突破口；也是2060年前實現(xiàn)碳中和目標從體制保障上需要邁出的重要一步。