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電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務(wù)包括管制類業(yè)務(wù)和市場化業(yè)務(wù)兩大類。這兩類業(yè)務(wù)適用的法規(guī)政策、業(yè)務(wù)性質(zhì)、盈利模式等方面存在明顯差異，因此，對這兩類業(yè)務(wù)需要開展差異化監(jiān)管和精準監(jiān)管。
《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)是指擁有輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)運營權(quán)（包括地方電力公司、躉售縣供電公司），承擔其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務(wù)的企業(yè)，確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電。筆者認為，因為在售電市場放開實現(xiàn)市場化背景下，電力銷售服務(wù)可由多元市場主體提供，因此，“供電服務(wù)”應(yīng)理解為“電網(wǎng)業(yè)務(wù)”，即基于電力網(wǎng)絡(luò)的輸電網(wǎng)業(yè)務(wù)（基于輸電網(wǎng)）和配電網(wǎng)業(yè)務(wù)（基于配電網(wǎng)），不包含電力銷售服務(wù)。以下分析重點在配電網(wǎng)側(cè)，“供電服務(wù)”特指基于配電網(wǎng)的電網(wǎng)業(yè)務(wù)。
根據(jù)《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（該辦法已于2019年10月失效）的相關(guān)規(guī)定，配電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務(wù)包括配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運營和混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴建業(yè)務(wù)。在運營方面，配電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務(wù)分為兩類：管制類業(yè)務(wù)（即配電網(wǎng)業(yè)務(wù)）和市場化業(yè)務(wù)（售電和增值服務(wù)業(yè)務(wù)等）。圖1給出了配電網(wǎng)企業(yè)可開展業(yè)務(wù)的細項清單。
圖1 配電網(wǎng)企業(yè)可開展的業(yè)務(wù)
（1）管制類業(yè)務(wù)
《電力法》第二十五條明確規(guī)定：供電企業(yè)在批準的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電。供電營業(yè)區(qū)的劃分，應(yīng)當考慮電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和供電合理性等因素。一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機構(gòu)。供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更，由供電企業(yè)提出申請，電力管理部門依據(jù)職責和管理權(quán)限，會同同級有關(guān)部門審查批準后，發(fā)給《電力業(yè)務(wù)許可證》。因此，電網(wǎng)企業(yè)在其供電營業(yè)區(qū)內(nèi)提供的電網(wǎng)業(yè)務(wù)屬于行政許可類業(yè)務(wù)（有些增量配電業(yè)務(wù)改革試點采取特許經(jīng)營權(quán)模式確定業(yè)主，其供電服務(wù)屬于特許經(jīng)營類業(yè)務(wù)），屬于管制類業(yè)務(wù)、“牌照類業(yè)務(wù)”。
由圖1可見，配電網(wǎng)業(yè)務(wù)內(nèi)容主要與配電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)責相關(guān)。由于電網(wǎng)企業(yè)在批準的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)具有電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性與獨家經(jīng)營權(quán)。對于供電區(qū)域內(nèi)的用戶而言，電網(wǎng)企業(yè)提供的配電網(wǎng)業(yè)務(wù)具有排他性、不可替代性、公用事業(yè)性和普遍服務(wù)性，因此，對此類服務(wù)的價格和質(zhì)量應(yīng)實施嚴格監(jiān)管。
電網(wǎng)業(yè)務(wù)相關(guān)成本費用連同電網(wǎng)企業(yè)的合理收益，一經(jīng)政府相關(guān)部門認定，就形成一個監(jiān)管周期內(nèi)的輸配電價（構(gòu)成了相關(guān)供電區(qū)域內(nèi)用戶電力成本的重要組成部分）。電網(wǎng)企業(yè)按此價格從用戶或市場交易主體收取配電費，具有一定的“強制性”。因此，價格監(jiān)管是對此類業(yè)務(wù)監(jiān)管的核心。
（2）市場化業(yè)務(wù)
電網(wǎng)企業(yè)的市場化業(yè)務(wù)（即增值服務(wù)業(yè)務(wù)），與電網(wǎng)企業(yè)的自然壟斷性與獨家經(jīng)營權(quán)無關(guān)，就是允許其他企業(yè)開展的業(yè)務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)對市場化業(yè)務(wù)具有自主定價權(quán)。
近年，我國全社會用電量增速趨緩，一般工商業(yè)平均電價連續(xù)兩年降低10%，政府性基金與附加、增值稅率大幅降低，國家對電網(wǎng)央企利潤率增長要求不減的背景下，電網(wǎng)央企越來越重視市場化業(yè)務(wù)的開展，并制定了市場化業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略或行動計劃。以國家電網(wǎng)為例，其市場化業(yè)務(wù)涵蓋金融、保險、信托、證券、融資租賃、裝備制造、電動汽車服務(wù)、電子商務(wù)、綜合能源等。
（3）電網(wǎng)業(yè)務(wù)發(fā)展新趨勢
近期，國家電網(wǎng)有限公司提出改革重點工作，涉及電網(wǎng)業(yè)務(wù)的發(fā)展。擴大在信息通信、綜合能源等新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域混改實施范圍。從組織架構(gòu)、管理方式和財務(wù)核算上，對監(jiān)管業(yè)務(wù)和非監(jiān)管業(yè)務(wù)實施有效隔離與分類管控。規(guī)范產(chǎn)業(yè)、金融單位與省電網(wǎng)公司關(guān)聯(lián)交易，促進非監(jiān)管業(yè)務(wù)主體以公允價格獲得相關(guān)業(yè)務(wù)，解決“靠企吃企”問題。積極支持社會主體參與試點項目，公平優(yōu)質(zhì)高效提供并網(wǎng)服務(wù)。落實工業(yè)芯片、IGBT、儲能、智能終端、北斗及地理信息等新業(yè)務(wù)實施方案。推進國家電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)單位與省電網(wǎng)公司在電動汽車、綜合能源、基礎(chǔ)資源商業(yè)化運營等領(lǐng)域成立合資公司。推動傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、能源電商、能源金融等跨領(lǐng)域業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、深度融合。
這些舉措顯示出，電網(wǎng)央企正在加快開展兩類業(yè)務(wù)的差異化管理，并呈現(xiàn)出以下趨勢：以“人財物”分離為主線，劃清管制業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)的界面；以回歸公允價格為重點，規(guī)范電網(wǎng)主業(yè)單位與市場化業(yè)務(wù)單位之間的業(yè)務(wù)關(guān)系；以推進混改為手段，建立市場化業(yè)務(wù)發(fā)展新生態(tài)；以自用自研為依托，加快實施創(chuàng)新業(yè)務(wù)戰(zhàn)略；以加強業(yè)務(wù)融合為切入，促進傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)、與金融業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展。這些舉措的落地，國家電網(wǎng)自身需要采取更加嚴格規(guī)范的內(nèi)控管理，更加開放、公平、守信的市場行為，同時，也需要更加科學完善的政府監(jiān)管。
（1）對管制類業(yè)務(wù)的監(jiān)管
根據(jù)經(jīng)濟學相關(guān)原理，占據(jù)自然壟斷地位的企業(yè)，總是有利用壟斷地位謀求超額利潤的沖動與動機，消費者處于相對被動接受、弱勢地位，因此，需要強有力、嚴格的監(jiān)管機制介入。
我國的《反壟斷法》規(guī)定：國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護消費者利益，促進技術(shù)進步。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》規(guī)定：供水、供電、供氣、供熱等公用企事業(yè)單位應(yīng)當向社會公開服務(wù)標準、資費標準等信息，為市場主體提供安全、便捷、穩(wěn)定和價格合理的服務(wù)。
對管制類業(yè)務(wù)的監(jiān)管應(yīng)以經(jīng)濟性監(jiān)管為主，制定和實施系統(tǒng)的、具體、可操作的定價成本監(jiān)審和定價機制，明確規(guī)定哪些業(yè)務(wù)內(nèi)容、哪些成本費用可以通過納入到定價成本中，可由輸配電費實現(xiàn)成本回收。關(guān)于電價、電費和電力成本相關(guān)內(nèi)容請參考“配售電商業(yè)研究”公號發(fā)表的《電改五大問題之二――如何全面理解和降低企業(yè)的電力成本？
對管制類業(yè)務(wù)監(jiān)管的目的，是保障廣大用戶和市場交易主體按照合理的輸配電價承擔合理的電費，避免由資源稀缺性和A-J效應(yīng)造成的電網(wǎng)企業(yè)不合理成本、不合理投資，最終被廣大用戶和市場交易主體分攤。同時，對于管制類業(yè)務(wù)的監(jiān)管應(yīng)確保電網(wǎng)企業(yè)可以獲得與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相匹配的收益與再投資能力。
對管制類業(yè)務(wù)監(jiān)管的主線是按照定價成本監(jiān)審要求，從定價成本的構(gòu)成入手，覆蓋電網(wǎng)工程投資、建設(shè)和運營全環(huán)節(jié)。嚴格執(zhí)行《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》及各地出臺的相關(guān)政策，突出負面清單作用（即明確哪些業(yè)務(wù)的成本費用不能計入定價成本），強化信息披露及信用聯(lián)合懲戒，更多采用基于市場數(shù)據(jù)與信息和基于類似案例的大數(shù)據(jù)分析工具，鼓勵采取促進電網(wǎng)企業(yè)不斷改進管理效能和發(fā)展效率的正向激勵機制。
（2）對市場化業(yè)務(wù)的監(jiān)管
對于電網(wǎng)企業(yè)開展市場化業(yè)務(wù)，應(yīng)該圍繞預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭開展監(jiān)管。《反壟斷法》、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》都有明確條文要求，政府有關(guān)部門應(yīng)當加大反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法力度，有效預(yù)防和制止市場經(jīng)濟活動中的壟斷行為、不正當競爭行為以及濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，營造公平競爭的市場環(huán)境。
近年來，電網(wǎng)央企高調(diào)進軍市場化業(yè)務(wù)，積極布局，并將此類業(yè)務(wù)作為未來重要的盈利點和戰(zhàn)略機遇。電網(wǎng)企業(yè)謀劃新業(yè)務(wù)、打造新盈利點，既是國資保值增值的要求，也是企業(yè)生存與創(chuàng)新發(fā)展的需要。但是電網(wǎng)企業(yè)開展市場化業(yè)務(wù)需要滿足“一個前提和三個條件”。
“一個前提”：明確企業(yè)定位，堅持聚焦主業(yè)，嚴格控制非主業(yè)投資，要有效隔離高風險、高不確定性業(yè)務(wù)對電網(wǎng)主業(yè)的影響。
“三個條件”：一是電網(wǎng)企業(yè)不應(yīng)利用其市場壟斷地位（對用戶壟斷、對供電廊道/間隔的壟斷、對用戶工程的影響等）為其他市場主體進入其供電區(qū)域開展業(yè)務(wù)設(shè)置障礙；二是電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)將開展市場化業(yè)務(wù)的資源和成本與管制類業(yè)務(wù)嚴格區(qū)分，市場化業(yè)務(wù)成本應(yīng)自負盈虧，不能讓廣大用戶分攤電網(wǎng)企業(yè)市場化業(yè)務(wù)的成本與費用；三是電網(wǎng)企業(yè)不能通過管制類業(yè)務(wù)與市場業(yè)務(wù)之間、主業(yè)單位與市場化業(yè)務(wù)單位之間利益輸送或偏離市場公允價值行為，影響市場公平、開放和透明，排擠外來競爭者。
因此，對于電網(wǎng)企業(yè)市場化業(yè)務(wù)監(jiān)管的目的是為其他生產(chǎn)者或服務(wù)提供商進入電網(wǎng)企業(yè)的供電營業(yè)區(qū)創(chuàng)造和維護公平、開放的市場環(huán)境，避免電網(wǎng)企業(yè)利用自身信息優(yōu)勢、市場地位優(yōu)勢在企業(yè)內(nèi)部進行兩類業(yè)務(wù)“協(xié)同”“暗箱操作”，建立對其他市場主體、潛在競爭者的不公平優(yōu)勢。原則上，電網(wǎng)企業(yè)市場化業(yè)務(wù)自負盈虧，堅決消除電網(wǎng)企業(yè)利用壟斷地位排除、限制競爭。手段上，更加強調(diào)信息披露及信用聯(lián)合懲戒，以懲罰性監(jiān)管手段為主。（3）對兩類業(yè)務(wù)監(jiān)管的對比表1給出了對于電網(wǎng)管制類業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)的監(jiān)管特點和內(nèi)容。
表1 對電網(wǎng)管制類業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)監(jiān)管對比
從監(jiān)管理念、機制、內(nèi)容和措施方面，提出如下建議：
（1）在監(jiān)管理念方面
一是完善相關(guān)機制建設(shè)。重視在解決實際問題過程中建立一整套權(quán)責清晰、規(guī)范科學、公開透明的工作機制和流程規(guī)則，與現(xiàn)代信息技術(shù)有機融合，創(chuàng)新管理模式、優(yōu)化服務(wù)手段。二是統(tǒng)籌“放”與“管”。最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，同時，以電力領(lǐng)域壟斷環(huán)節(jié)為監(jiān)管重點，加強電力調(diào)度、價格成本、供電服務(wù)、電網(wǎng)公平開放等監(jiān)管，落實簡政放權(quán)事中事后監(jiān)管責任，加大市場違法違規(guī)行為查處力度。
（2）在管制類業(yè)務(wù)方面
一是嚴格執(zhí)行定價成本監(jiān)審相關(guān)政策。以定價成本監(jiān)審及輸配電價定調(diào)價機制為主線對管制類業(yè)務(wù)實施監(jiān)管，嚴格按照兩類業(yè)務(wù)成本分離的原則，相關(guān)部門進一步細化和明確電網(wǎng)企業(yè)定價成本負面清單。
二是加強對電網(wǎng)公平開放的監(jiān)管。嚴格對電網(wǎng)企業(yè)制訂的新建電源項目接入電網(wǎng)和電網(wǎng)互聯(lián)相關(guān)工作制度、工作行為和信息公開的管理，確保電網(wǎng)企業(yè)為電源、電網(wǎng)項目提供公平無歧視的接入服務(wù)。
三是完善供電可靠性和電能質(zhì)量考核激勵機制。推動供電企業(yè)不斷優(yōu)化服務(wù)，切實增強了人民群眾用能的獲得感、幸福感和安全感。針對用電報裝服務(wù)，加強對用戶反映強烈的報裝環(huán)節(jié)多、流程不清、信息不透明等問題的專項監(jiān)管，進一步提高供電企業(yè)服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量。四是嚴格執(zhí)行信息披露制度。以電網(wǎng)企業(yè)嚴格落實信息披露責任為抓手，制定和實施對管制類業(yè)務(wù)和市場化業(yè)務(wù)信息披露清單制度。
（3）在市場化業(yè)務(wù)方面
一是以營造和維護公平、開放和透明的市場環(huán)境為主線對市場化業(yè)務(wù)實施監(jiān)管。嚴格落實反壟斷、維護公平競爭相關(guān)法規(guī)，進一步完善電網(wǎng)企業(yè)市場化業(yè)務(wù)不當行為負面清單。
二是加強對市場調(diào)度交易機構(gòu)監(jiān)管。結(jié)合電力中長期交易、電力現(xiàn)貨市場發(fā)展需要，完善和規(guī)范對電力調(diào)度機構(gòu)、市場交易機構(gòu)的監(jiān)管。
三是加強對兩類業(yè)務(wù)單位之間不合規(guī)、不合法行為的監(jiān)管，避免形成壟斷，阻礙市場要素配置作用發(fā)揮。
